三堂会审丨套取公款用于公务开支和个人开支如何定性
中央纪委国家监委网站 方弈霏
图为庭审现场。方广林 摄
编者按
近年来，党员、公职人员违规套取公款的问题时有发生，手段更加隐蔽、形式更加多样。有的通过虚开发票套取资金，有的以伪造合同等方式转移公款，有的将公款用于单位正常公务开支，有的个人据为己有，面对上述不同情形，必须坚持主客观相一致原则，厘清违纪违法与犯罪的界限，精准定性量纪执法。本期案例中，王某受委派到D协会任职期间，伙同他人套取协会公款并予以私分，其行为是否构成贪污罪？如何认定贪污罪中的“利用职务上的便利”？我们特邀相关单位工作人员予以解析。
特邀嘉宾
唐利佳 浙江省嘉兴市纪委监委第五审查调查室主任
鲍顺平 浙江省嘉兴市纪委监委案件审理室干部
胡煦安 浙江省嘉兴市南湖区人民检察院检委会专职委员
李永杰 浙江省嘉兴市南湖区人民法院刑事审判庭庭长
基本案情：
王某，2010年5月加入中国共产党，曾任A省B市C局办公室副主任、办公室主任（兼任B市D协会法定代表人、常务副主席）、党组成员、副局长等职。
违反国家法律法规，违规私设“小金库”。王某在担任B市C局办公室主任兼D协会法定代表人、常务副主席期间，于2016年至2020年，利用职务上的便利，通过虚开发票方式套取协会公款11万余元并账外保管，该笔款项全部用于协会公务开支，王某未占有使用。
贪污罪。2014年至2024年，王某利用职务上的便利，伙同他人套取公款并非法占有，数额共计369万余元，王某实际占有293万余元，用于个人开支。
受贿罪。2013年至2023年，王某利用职务上的便利为他人谋取利益，非法收受他人所送财物共计40余万元。
查处过程：
【立案审查调查】2025年5月，王某主动投案，B市纪委监委对王某涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查，并经批准，对其采取留置措施；同年7月，经批准，对其延长留置时间三个月。
【党纪政务处分】2025年8月，经B市纪委常委会会议研究并报B市市委批准，决定给予王某开除党籍处分；由B市监委给予其开除公职处分。
【移送审查起诉】2025年8月，B市监委将王某涉嫌贪污罪、受贿罪问题移送B市人民检察院审查起诉，B市人民检察院指定B市E区人民检察院审查起诉。
【提起公诉】2025年10月，B市E区人民检察院以王某涉嫌贪污罪、受贿罪向B市E区人民法院提起公诉。
【一审判决】2025年12月，B市E区人民法院以王某犯贪污罪，判处有期徒刑五年，并处罚金五十万元；犯受贿罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金二十万元；数罪并罚，决定执行有期徒刑五年六个月，并处罚金七十万元。判决现已生效。
协会法定代表人是否具有国家工作人员身份
嘉宾：鲍顺平 胡煦安
事实：2014年12月，B市C局主导成立D协会，协会运营资金来源于财政专项拨款，系公共财产。2014年12月至2021年3月，B市C局党委经集体研究决定委派王某担任D协会法定代表人、常务副主席，全面负责D协会国有资产监管等工作。其间，王某利用职务便利，伙同外部人员马某、李某等人（均另案处理）套取协会财政专项资金共计352万余元并予以私分。2021年3月，王某被免去协会所有职务，但仍任B市C局党组成员、副局长。同期，B市C局下级单位某科长盛某（另案处理）受该单位委派，在D协会担任副秘书长，负责D协会经费审核、项目执行等工作，并接受B市C局的监督管理。2021年3月后，王某利用盛某管理经费的职务便利，通过虚开发票方式套取协会财政专项资金12万元并用于个人开支。
王某上述行为构成贪污罪，具体分析如下：
其一，王某具有国家工作人员身份。根据《中华人民共和国刑法》第九十三条规定，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以国家工作人员论。《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》明确，从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。据此，认定受委派人员属于国家工作人员，关键不在于任职单位的性质，而在于行为人在任职单位从事的是公务活动，而非单纯的劳务、技术服务或社团自治事务。本案中，D协会由B市C局主导成立，其运营资金来源于财政专项拨款，协会的重大事项、财务收支、人员履职均需接受B市C局的监督管理。王某经B市C局党委集体研究决定委派到D协会任职，代表C局履行对协会的监管职责，属于从事公务的人员，应当以国家工作人员论。
其二，王某伙同马某、李某等人套取财政专项资金352万余元，构成贪污罪。从主观方面看，王某与马某、李某等人具有共同非法占有公共财物的故意。根据在案证据，王某向马某、李某等人提出通过虚构租赁费等方式套取D协会公款后，马某、李某等人均表示同意，其虽非协会内部人员，但明知王某的国家工作人员身份及所套取资金系财政专项资金，仍自愿参与并就分工方式、赃款分配达成一致，主观上形成了共同贪污的犯罪故意。从客观方面看，王某利用其担任D协会法定代表人、常务副主席的职务便利套取公款，马某、李某等人则负责提供虚假发票、协助资金走账及赃款分流，属于典型的内外勾结型贪污犯罪。综合主客观因素，王某、马某、李某等人构成贪污罪共同犯罪。
其三，2021年3月王某被免去D协会法定代表人、常务副主席的职务后，其利用下属盛某的职务便利套取公款，仍构成贪污罪。贪污罪中的“利用职务上的便利”，涵盖利用隶属关系的间接职务便利。最高人民法院第11号指导案例（杨延虎等贪污案）的裁判要旨明确，贪污罪中的“利用职务上的便利”，既包括利用本人职务上主管、管理公共财物的职务便利，也包括利用职务上有隶属关系的其他国家工作人员的职务便利。这是因为，行为人利用职务上的隶属关系，通过下属国家工作人员的职务行为实施侵吞、骗取公共财物的行为，本质上仍是以自身职权为依托，属于对本人职务便利的延伸利用，与直接利用本人职权实施贪污犯罪的法益侵害性并无本质区别。2021年3月后，王某虽被免去D协会所有职务，但仍担任B市C局党组成员、副局长，盛某作为受B市C局下级单位委派到D协会从事公务的国家工作人员，与王某之间存在明确的职务隶属关系。盛某之所以配合王某实施套取公款的行为，正是基于王某的副局长职权所形成的隶属关系，而非单纯的熟人请托。因此，王某利用自身的职权地位，通过盛某的职务行为完成了对公共财物的非法占有，该行为完全符合贪污罪中“利用职务上的便利”的认定标准，所套取的协会财政专项资金12万元应计入贪污数额。同时，盛某明知王某具有非法占有公共财物的主观目的，仍利用职务便利为其套取公款，应认定其与王某构成贪污罪共同犯罪。
违规私设“小金库”怎样认定
嘉宾：唐利佳 鲍顺平
事实：王某在担任B市C局办公室主任兼D协会法定代表人、常务副主席期间，于2016年至2020年，利用职务上的便利，通过虚增住宿费、餐费等费用并虚开发票的方式，套取协会公款11万余元并账外保管。经查，该笔款项全部用于协会公务开支，王某个人未从中截留、占有任何款项。
对于王某套取协会11万余元公款并用于单位公务开支的行为，在定性时产生了不同意见。第一种意见认为，王某实施了虚开发票套取公款的实行行为，已实际控制套取的款项，侵害了公共财产所有权，即便最终用于公务开支，也属于贪污既遂后对赃款的处置行为，应认定构成贪污罪。第二种意见认为，贪污罪的成立必须以行为人具有非法占有公共财物的主观目的为前提，王某套取公款后全部用于单位开支，主观上不具有非法占有目的，不符合贪污罪的构成要件，该行为应认定为违反国家法律法规，违规私设“小金库”。经分析研讨，我们采纳第二种意见，具体理由如下：
其一，王某此行为不具有非法占有公款的主观故意和客观行为，依法不构成贪污罪。根据《中华人民共和国刑法》第三百八十二条规定，贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。认定贪污罪，需坚持主客观相一致原则，主观方面要求行为人必须具有将公共财物非法据为己有的直接故意，客观方面需实施了改变公共财物权属、将公款占为己有的行为，二者缺一不可。本起事实中，从主观方面看，根据王某供述和相关证人证言，王某套取该笔款项的目的是弥补协会接待的经费缺口，无个人支配、占有的主观意图；从客观方面看，该笔款项套取后全都用于协会公务开支，有对应的支出凭证、转账记录、消费清单等完整证据链予以佐证，王某个人未从中实施任何截留、侵占、私分的行为，未实现对公共财物的非法占有。因此，王某此行为不构成贪污罪。
其二，王某此行为系违规私设“小金库”，应定性为违反国家法律法规。根据中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》规定，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。根据A省社会团体管理办法相关规定，社会团体应当建立健全财务管理制度，如实反映财务状况，接受业务主管单位的财务监督，并定期向会员报告财务收支情况；未按规定使用活动资金或未公开财务收支情况的，由登记管理机关责令改正。本起事实中，王某通过虚开发票套取公款并账外管理的行为，严重违反了国家财经管理制度、社团财务监管规定，扰乱了财政专项资金的使用管理秩序，应依据2018年《中国共产党纪律处分条例》第二十八条规定，定性为违反国家法律法规，违规私设“小金库”。
贪污过程中产生的税费是否计入犯罪数额
嘉宾：唐利佳 李永杰
事实：2014年至2024年，王某利用职务上的便利，伙同他人通过虚开发票形式套取公款。经查，王某等人套取公款票面总额共计369万余元，其中虚开发票环节产生的税费共计5万余元，该部分税费已由开票企业向税务机关足额缴纳，未被王某个人占有，扣除该部分税费及其他开票成本后，王某等人实际非法所得共计364万余元。
本起事实中，对王某等人虚开发票产生的5万余元税费是否计入其贪污数额存在两种不同意见。第一种意见认为，贪污罪的犯罪数额应以行为人实际非法占有的财物数额认定，该部分税费已上缴税务机关，王某等人并未实际占有、支配，应从369万余元的套取总额中扣除，以王某等人实得364万余元认定贪污数额。第二种意见认为，虚开发票产生的税费是王某等人实施贪污犯罪的必要成本，该部分费用最终由国有单位承担，造成了公共财产的实际损失，应全额计入贪污犯罪数额，不予抵扣。我们经分析研讨采纳第二种意见，具体理由如下：
其一，贪污数额应以公共财产遭受的实际全部损失认定，而非行为人实际获利金额。贪污罪侵害了公职人员职务行为的廉洁性和公共财物的所有权，判断贪污犯罪数额的关键，在于行为人实施的贪污行为给公共财产造成的全部损失，而非行为人最终分得的赃款数额。本案中，王某为实施贪污犯罪，以虚开发票的方式套取公款，D协会按照虚开发票的票面金额369万余元全额支付了款项，其中，虚开发票产生的5万余元税费是票面金额的组成部分，最终由国有单位实际承担，属于公共财产的直接损失，理应全额计入王某等人贪污犯罪总额。
其二，虚开发票产生的税费属于贪污犯罪的必要成本，依法不应从犯罪数额中扣除。《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》明确规定，对于行为人为实施金融诈骗活动而支付的中介费、手续费、回扣等，均应计入金融诈骗的犯罪数额。参照该指导精神，行为人实施犯罪所产生的必要成本，只要依附于犯罪实行行为、造成了法益侵害结果，就应计入其犯罪数额。本案中，虚开发票是王某等人套取公款的核心实行手段，缴纳税费是虚开发票的必经环节，该部分税费是其实施贪污犯罪必须支付的犯罪成本，与贪污行为具有直接的因果关系，因此不能以其未实际占有为由，从贪污总额中予以扣减。
其三，要严格区分定罪数额认定与涉案财物追缴处置的法律界限。在定罪量刑环节，必须以369万余元国有财产损失认定王某等人贪污犯罪数额，这是对其行为社会危害性的整体评价；而在涉案财物追缴处置环节，应当遵循不重复追缴原则。鉴于该5万余元税费已通过税务机关上缴国库，国有资产损失已在该环节得到部分弥补，因此在判决追缴违法所得时，无需对该部分税费再向王某等人单独提出追缴要求，仅需对其实际非法所得364万余元予以追缴退赔即可。
中国廉政法纪网摘编：亓淦玉 |
